【摘要】水是以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的基础性、战略性资源，水权管理事关国家安全和国泰民安。我国水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，完善国家水权制度，深化水权管理体制改革是使市场在优化资源配置中起决定性作用的重要环节。习近平关于治水兴水的一系列重要论述，闪耀着马克思主义认识论和方法论的思想光辉，是新时代我国实施治水兴水战略的指导思想。新时代，站在人与自然和谐共生和保障国家水安全的高度谋划治水兴水大业，构建更加完善的水权法治体系，应该坚持以习近平法治思想和生态文明思想为指导，深刻认识和精准把握水权管理法治化的重要性，遵循民法典确定的“绿色原则”，聚焦构建全新的水发展、水安全战略格局的要求，健全深化水权管理体制改革的法治路径，以法治思维、法治方式推进水权管理体制深化改革，破解制约水利发展的体制机制障碍，推动新时代水利事业实现高效率、高质量发展。
【关键词】习近平法治思想；治水兴水；水发展和水安全；水权制度
水资源是国家所有，依法治水兴水是关键。重视治水兴水是中华民族千古不变的优秀传统。党的二十大强调“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”是全面建设社会主义现代化国家的内在要求［1］。水是生命之源，是全面建设社会主义现代化国家无可替代的战略性资源。治水是安邦的基础，兴水是利民关键。治水兴水，法治是最有效、最持久的手段。水治则民安，水兴则国泰，作为治国理政的重要领域［2］，自古以来，从民间到官方，都从未停止对治水兴水问题的关注。中国共产党坚持把治水兴水作为治国理政的重要组成部分。水是文明发展之源、人类生存之本、治国理政之基，是经济社会发展的命脉和保护生态环境的核心要素，是基础性自然资源和战略性经济资源，强化水权法治事关国家安全和国泰民安，深化水资源管理体制改革，依法推进和优化水资源配置与科学利用，是治国理政的当务之急。党的十八大以来，习近平总书记坚持从保障国家长治久安、实现中华民族永续发展的战略高度关注治水兴水工作，作出了一系列重要论述，是新时代我国治水兴水的战略指导思想，为深化新时代水权管理体制改革的法治建设提供了强大思想武器和科学行动指南。全面深入落实习近平生态文明思想、法治思想，完善生态文明建设中关于“治水兴水”的法治保障措施，确保完整、准确、全面贯彻新发展理念，“准确把握党中央对水资源的战略定位，坚决扛起治水兴水的政治责任和历史责任，牢固树立正确政绩观，坚持以人民为中心的发展思想，不断提升系统谋划、分析研究、整体推进、科学治理等方面能力，深化水资源领导体制改革”［3］，聚焦可持续发展的目标要求，改革计划经济时代延续的特别是与高质量发展不相适应的水权管理体制与水价形成机制，坚持“依法治水、节水优先、空间均衡、系统治理、综合发力”，遵循《中华人民共和国民法典》（以下简称“民法典”）确定的“绿色原则”，科学谋划和利用水资源，持续完善水资源依法治理体系，提高水资源治理能力，保证和推动区域经济社会实现更高质量、更可持续、更为安全的发展，筑牢国家生态安全屏障。
依法治水兴水特别是推进水权管理体制深化改革走上法治道路，一直是全面深化改革的重点和难点之一。古往今来，中国治水智慧就是追求融合自然与工程、注重因地制宜与因势利导、统筹保护与利用、贯通水脉与文脉，既造福一方，又泽被后世。世界灌溉工程遗产都江堰，历经2000余年，坚守“深淘滩，低作堰”“分四六，平潦旱”的治水法则不变，确保了古老灌溉工程依旧青春焕发。新中国成立以来，我国坚持提升水资源优化配置能力，特别是党的十八大以来，全党全社会更加注重理念引领，更加重视依法规范，更加突出科学统筹水资源，更加注重“实施国家节水行动，健全水资源刚性约束制度，推进水资源消耗总量和强度双控，提高水资源集约节约利用水平”［4］，但随着耗竭性资源的短缺和城市化进程的加剧，特别是各流域治理体系和治理能力现代化水平亟待提高，经济社会发展各方面利用水资源产生的矛盾和问题也愈加复杂，制约了国家治理体系和治理能力现代化的推进。因此，如何规范利用水权，更好保护水资源，已是重要而紧迫的法治问题。
一、全面深化水权管理体制改革的重要性和紧迫性
（一）深化水权管理体制改革是保证市场在资源配置中起决定性作用的重要环节
积极探索以市场为导向的水权管理体制综合改革。产权制度是市场经济的重要基石，保护水权是新发展阶段贯彻新发展理念、构建新发展格局的必然要求，“必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用”［1］。水权是最重要的物权与财产权。依据《中华人民共和国宪法》(以下简称“宪法”)第9条规定:“……水流等自然资源，都属于国家所有，即全民所有”。民法典第247条规定，“水流、海域属于国家所有”。国家水法第3条规定，“水资源属于国家所有”，即法律规定国家是水资源的所有权人。国家依法对水资源的财产享有占有、使用、收益和处分的权利，与水有关的占有、使用、收益和处分的权利都是基于水资源的所有权而产生的。水利部、国家发展改革委员会、财政部联合印发《关于推进用水权改革的指导意见》（水资管〔2022〕333号），明确“水权是与水资源有关的各种权利的总称，既包括水资源所有权，也包括水资源使用权”，要求“用水权改革促进水资源优化配置和集约节约安全利用的作用全面发挥”，明确到2025年要基本建立用水权初始分配制度，2035年全面建立归属清晰、权责明确、流转顺畅、监管有效的用水权制度体系。加快用水权初始分配和明晰，重点是要加快推进区域水权分配，明晰取用水户的取水权、灌溉用水户水权，探索明晰公共供水管网用户的用水权，推进区域水权、取水权、灌溉用水户水权等多种形式的用水权市场化交易，完善水权交易平台，创新水权交易措施［5］。因此，水权管理体制综合改革是国家深化水利体制机制改革的核心，事关统筹推进山水林田湖草沙的综合治理、系统治理、源头治理，事关经济社会的高质量发展，事关中华民族伟大复兴的千秋大计。构建现代水权管理制度体系，最大限度地将制度优势转化为治理效能，应健全所有权、使用权明晰的水权法律制度，坚持以水权制度为核心，遵循民法典确定的“绿色原则”，完善激励和约束机制，依法赋予水资源使用者将节余的用水指标自由在水权市场上转让、出售的权利。水资源利用问题，直接关系到区域地理、社会制度与国家制度、社群关系等等［6］。加强“治水兴水”的法治建设，更加需要深化水权管理体制综合改革［7］。宪法第9条规定，“国家保障自然资源的合理利用”，但从总体上看，我国水权管理体制综合改革仍需深化，特别是水价标准仍然有改革的空间，价格形成机制还很不合理。为此，应当深化水权管理体制改革，特别是要聚焦“有效实现‘双碳’目标，国情是基础，法律和政策应符合实际”［8］的要求，落实以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，大力推动全社会节约用水，加快推动绿色低碳发展，切实响应气候变化国际协议，践行绿色可持续发展理念，在应对气候变化中发挥好表率作用。
明确权属是统筹高效配置与合理利用水资源的关键。罗马法制定水法制度的出发点就是确立水资源的法律地位。早在罗马法时期，以公水和私水的划分为据、以民事权利为中心和以行政授权为中心的两套水资源调整模式就已现雏形。19世纪末期，以公水、私水为基础的传统水权法律制度向现代水权转变。行政水权、法定水役权以及可交易水权是以制定法形式存在的现代水权的典型形式［9］。我国规范水的使用法律关系目前处于“公法与私法规范双管齐下，共同调整”的状态［10］。党的十八届三中全会明确要求，对水流等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。实行资源有偿使用制度，积极开展水权交易试点，推行水权交易制度，使市场在资源配置中起决定性作用，加快自然资源及其产品价格改革，全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益［11］。围绕国家政治安全和国泰民安的总目标，深化党中央国务院关于水利改革的战略部署，应健全水法规体系，完善用水总量控制制度，确立以水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污“三条红线”（以下简称“三条红线”）为核心，积极转变政府职能，为社会稳定和长治久安作出新的更大贡献。
（二）深化水权管理体制改革的关键是实行依法管理
坚持把水资源作为最重要的刚性约束要素。应坚持加强党的领导，依法强化流域生态保护和高质量发展的规范与引领，注重强化法律法规对水资源的节约集约利用、完善流域水资源利用和调度规则、健全取水用水许可制度、加强节水设施建设、调水工程科学论证等方面的规范保障和引领；构建依法、科学、高效的综合性防洪减灾体系，统筹流域干支流防洪体系建设，加强流域及流域间防洪体系协同，推进流域上中下游防汛抗旱、防凌联动，推进泥沙综合利用，健全提升流域防治洪涝等灾害能力的制度措施；坚持规划先行、一体推进流域水源涵养区保护与水土流失防治，依法推进流域环境综合整治，加强流域工农业和城乡生活污染的综合、系统、源头治理。坚持以贯彻新发展理念、实现水资源开发可持续和生态环境可持续为目标，依法完善物权、合同、知识产权相关法律制度，清理有违公平的法律法规条款，将平等保护作为规范财产关系的基本原则［12］，构建有利于全面节水、合理分水、管住用水、科学调水、系统治水［13］的治理和管理体制机制，促进经济社会发展与水资源承载能力相协调。
坚持以法治方式深化水权管理体制改革。依法治水应着力从系统工程和全局角度探索水权治理之道，健全流域水权保护联合防治和协同保护机制，完善跨流域水权诉讼制度和司法保护协作机制；着力推进水利发展的体制改革和机制创新，深化水利工程建设与管理的体制机制改革，坚持完善法人治理结构、水资源配置体系、水的运营管理模式和水利投融资方式，加快民生水利建设，提高水利服务保障能力。应该聚焦持续改善流域人水关系，推进水权行政管理体制改革，逐步形成环境共保、生态共治、灾害联治、城乡区域协调联动的发展格局。
（三）深化水权管理体制改革应该遵循的基本原则
改革与社会稳定、长治久安相结合的原则。善于从政治上看问题，聚焦国家水法确定的“合理开发、利用、节约和保护水资源，防治水害，实现水资源的可持续利用，适应国民经济和社会发展”的目标要求。对“国之大者”了然于胸，切实把握好改革与民生、维稳的辩证关系，做到形势越是复杂、任务越是艰巨，就越是要把贯彻新发展理念的要求落实到深化水权管理体制改革中去，坚持把握水利发展与构建新发展格局的特征，着力构建水利可持续发展的长效机制，切实解决好影响人民群众生产生活、实现高质量发展、构建新发展格局的突出问题，确保水治水兴、社会稳定、国家长治久安。
完整准确贯彻新发展理念的原则。应强化遵循“绿色原则”的法治理念，落实以人民为中心的发展思想，注重以“流域生态红线、生态补偿、公众参与等法律制度为核心内容”的制度设计［14］，围绕实现因地制宜、因势利导、顺势而为的目标，推进治水兴水事业，发展生态产业，健全法治措施。持续提高水利支撑区域经济社会高质量发展水平，稳步提升粮食和重要农副产品供给能力，把满足人民对美好生活新期待作为水权管理体制改革的出发点和落脚点。
政府主导办水利与发挥市场机制相结合的原则。坚持依法规范和引导水资源配置领导体制和管理机制的调整完善，健全区域统一的水资源调度管理制度体系。强化水资源属于国家所有的法律规定，健全国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度。欧盟《水资源框架指令》的规定也是如此。德国《水资源法》的核心原则是“任何水域利用行为都必须申请行政机关的许可或者同意”［15］。我国法律应强化水资源公有的法律属性，强化水资源行政许可和有偿使用的特性。坚持问题导向，充分体现水的商品属性，聚焦水安全有效保障、水资源高效利用、水生态明显改善的目标要求，积极运用市场机制，依法深化水资源体制机制改革，围绕深化水权管理体制改革的重点领域和关键环节更加精准地出台改革方案。
顶层设计与创新实践相结合的原则。应聚焦切实解决区域性、季节性、工程性、结构性缺水等重点问题，坚持系统解决问题的观念，针对水资源供给“不平衡”的普遍性、关键性问题，突出制度顶层设计，加强对水权管理体制改革理论框架、法治措施等问题的研究，加强全局性谋划、前瞻性思考、战略性布局、整体性推进，提高改革决策的科学性。依法系统规范和统筹推进重大水资源配置工程和水资源调蓄能力建设，勇于实践与创新，确保重大控制性水利枢纽和区域控制性水利工程建设更加完善、更加协调。
二、坚持依法深化水权管理与服务体制的改革创新
（一）健全持续深化依法治水兴水的制度措施
聚焦水资源可持续利用和促进经济社会高质量发展的目标推进依法治水兴水。应重视从战略全局出发，正确处理好顶层设计与实践探索、战略与策略、守正与创新、效率与公平、活力与秩序、自立自强与对外开放等一系列重大关系，抓主要矛盾，攻矛盾的主要方面，将问题导向贯穿深化水权管理与服务体制改革创新的全过程。坚持按照“水资源可持续利用”的基本原则，健全国家水法，完善国家水资源战略规划。强化水资源科学配置和节约使用的制度措施，促进水资源保护与合理开发、利用，不断提高水资源利用效率和水平。依法规范水资源、水域和水工程的保护与管理。全面加强依法行政，完善水行政决策程序，健全重大水行政决策集体决定、公众参与、专家论证、合法性审查、责任追究等制度。加强水利政策法规研究，提高水利政策法规建设质量。强化水行政执法队伍建设，推进水利综合执法、联合执法，及时排查解决水事矛盾纠纷，严肃查处水事违法案件，维护良好的水事秩序。
（二）聚焦依法治水兴水创新公共服务体制
统筹提升水利应急管理和服务能力。坚持按照权责一致原则，聚焦治水兴水的目标要求，合理划分各级事权。健全涉水法治，依据民法典、国家水法和相关法规措施，“着力实现由单纯治水向系统治水、刚性治水向柔性治水、部门管水向协同治水的转变”［16］，规范引入市场竞争机制，谨慎稳妥培育水利公共服务市场，规范推行水利工程建设管理、运行管理、维修养护、技术服务等水利公共服务向市场购买的运行机制。持续推进水利公共服务制度创新和制度供给，特别重视解决村集体所有的水塘、水库的水权利主体虚位及水资源浪费等问题。美国水市场交易对象是水权，交易主体仅对水权享有所有权，对水则没有所有权［17］。我国水权实质上是使用权，具有流转的特性，从“水权转让”的实践来看，其实质是水商品的买卖，在法律性质上并非真正意义的水权交易。健全水权流转机制，应尽快明确水资源的物权性（用益物权或者准用益物权），修改、完善相应的配套法规，完善水权流转市场［18］。在维护水资源安全和生态环境保护及促进水发展的实践中，不仅需要进一步明确“水权配置和转让（交易）、水价格及其机制、水资源治理与保护、水资源开发与利用”等环节的法律规定［19］，还需依法确立水资源养护者受益原则，建立水资源使用者协会，通过水票制等措施推进水资源使用权的合理流转，提高农村水资源的利用效率［20］，坚持发挥好发展规划引领和水利公共服务体制创新的作用，坚持根据水资源承载能力优化乡村振兴的空间布局、产业结构和人口发展规模，确保乡村振兴战略实施与水资源、生态环境协调发展，让乡村更美丽宜居、人民更幸福安康。
坚持聚焦依法治水兴水，深化水利科技体制改革。坚持从实现中华民族永续发展和保障国家长治久安的战略高度推进智慧水利建设，按照《中华人民共和国科学技术进步法》（以下简称“科技进步法”），充分发挥水利科学技术第一生产力、创新第一动力、人才第一资源的特殊作用，大力实施科教治水兴水战略、人才强水治水兴水战略和创新驱动水发展水安全战略，促进水利科技成果向治水兴水的现实生产力转化，建立水利科技创新驱动机制，强化和完善激励机制，推行“工程带科研”制度，在重点水利工程建设中推进科技创新。围绕造就一大批世界前沿水平的水利科技领军人才和创新团队的目标任务，坚持健全我国水利事业高层次人才培养、选拔和任用机制，强化水利科技人才培养与引进，加快科技创新及成果推广，建设高素质专业化水利干部和专业人才队伍。
坚持聚焦依法治水兴水，加强水利信息化建设。遵循流域整体性和复杂性规律［21］的原则加强节水蓄水调水体系的信息化建设，聚焦优化水资源配置与合理利用的目标任务，强化水资源管理、水文监测预报、水利工程管理、防汛抗旱指挥、水土保持、水利电子政务、水利信息化标准等信息系统的建设与完善，并依据《中华人民共和国政府信息公开条例》加强和规范涉水信息的采集、传输、存储、处理和服务工作。健全山洪灾害监测预警系统、江河湖海、中小河流及大中小型引灌输水工程的监测预警系统和防汛抗旱指挥系统工程，健全统分结合、整体联动的监测预警管理体制，打造多元参与的流域治理监测预警共同体，健全跨省区跨流域的江河湖长制监督机制、控制性水利工程的统一调度监测预警管理机制、流域水资源保护利用空间管控及市场运行监测预警机制，实现水资源安全与配置情况的实时系统监控，推动各水域流域治理监测预警体系的现代化和法治化。
（三）持续深化基层水利服务体制改革
深化改革应以健全完善基层水利服务体系为目标。应积极建立省（市区）、地（市州盟）、县（市区）、乡（镇团场）四级水利管理单位公益性人员经费与公益性维修养护经费足额及时到位和稳定增长机制。深入落实《关于进一步健全完善基层水利服务体系的实施意见》（水农〔2012〕254号），坚持按有关规定落实公益性人员编制与经费，加大对改善基层站（所）办公场所、办公设备等基础设施的投入。编办、财政要跟踪监督，确保改革任务按期完成。按照“政府引导、农民自愿、依法登记、规范运作”的原则，继续推行水利工程管理单位+农民用水合作组织的基层水管模式。推行水量、水价、水费“三公开”制度，提高“一事一议”、自我完善的民主管理能力，发挥其在村级水利工程项目申报、建设管理、供用水管理、水权流转等方面的作用。
（四）完善依法推进节水型社会建设的制度措施
各级人民政府是建设节水型社会的责任主体。应坚持依法科学节水、管水、用水、护水，以集约节约利用为导向，推动全社会用水方式由粗放低效向集约节约转变。清理整治河湖突出问题，继续加快工业、农业高效节水建设，推进水资源优化配置，创新高效节水补偿机制，适度提高补贴标准。完善地表水灌溉工程体系，加强农田水利基础设施建设，扎实推进农田水利和高标准农田建设，将农业高效节水建设与落实最严格水资源管理制度［22］、退地减水和农业用水向工业转换相结合，深入开展地下水超采治理，调整农业节水规划布局及投资方向。全面普及滴灌节水技术，发展节水农业，特别是水资源紧缺区域的节水农业、退地减水等措施，要因地制宜，与产业发展和农牧民就业增收相挂钩，创新农业节水新机制，鼓励地方创新水权交易措施，为全面推进乡村振兴和农业高质量发展提供坚实支撑［23］。加强对企业用水的管理与节水改造，严格限制高消耗、高排放工业行业市场准入。加强城乡计划用水，完善一二三产业和城镇居民节约用水的激励和约束政策措施，确保依法全面推行节水型社会建设。
三、健全深化水权管理体制重点领域改革的法治保障措施
（一）依法加强水权管理体制改革的组织领导
加强水权管理体制改革的组织领导是法治的重点之一。水权管理体制改革既是热点，更是敏感问题。因此，依法加强水权管理体制改革应该加强党的组织领导。国家水法第25条专门规定，加强对灌溉、排涝、水土保持工作的领导是地方各级人民政府的法定责任。党委应把治水兴水问题作为事关国家安全和国泰民安全局的根本性、基础性、长远性的战略任务，以法治思维和法治方式加强改革顶层设计，相关法治应敢于破除体制机制弊端，突破利益固化藩篱。政府应深刻认识水资源作为国家战略资源的关键作用，构建全新的水安全战略格局，高度重视深化水权管理体制改革，持续提高统筹水资源高效配置与合理利用的工作水平。坚持围绕国家水资源保障的总体要求与各地水资源的现状与形势，聚焦中国式现代化建设的目标要求科学配置水资源，依法深化水利管理改革，促进生态的保护与修复、科学布局水网工程等领域法治建设工作深入推进，重点是要把水权管理体制改革发展成效列入政府任期目标考核。依法强化水权管理体制改革的统筹协调和指导工作，依法制定改革政策，依法落实改革任务，依法确保各项改革目标任务有效落实。
全方位管理监督水资源的利用是法治的重要措施。特别是在关系安全发展的领域加快补齐短板、提升战略性资源供应保障能力、维护国家安全、保障高质量发展方面都有着无可替代的作用［1］。政府抓依法治理、优先节水、管理监督、系统治理最为关键，特别是在严守水资源开发利用上限方面，应依法强化水资源利用的刚性约束，依法规范和优化水资源供给，统筹水资源、水环境、水生态治理，统筹水资源合理开发利用和保护，统筹山水林田湖草沙一体化保护和系统治理。
深化水权管理体制改革的组织实施是法治的关键。水资源的利用效率是经济社会发展空间和能力的决定性因素。做好建设节约型社会的重点工作，政府职能部门应深刻认识治水兴水在国家安全和国泰民安全局中的特殊重要地位，坚持全面贯彻习近平生态文明思想，以习近平法治思想为指导，自觉站在贯彻总体国家安全观的政治高度谋划水发展、水安全问题，把保障水资源安全放在国家政治安全的大局中考量，坚定不移地为全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴提供坚实的水利保障。坚持依法密切配合，协同推进水权管理体制改革实施的重点领域和关键环节的改革。流域法治应结合当地实际，重点治理好水资源、水生态和水环境，精准规范制订本地深化水权管理体制改革的实施方案。
（二）依法深化流域水权管理体制改革
调整完善水资源配置领导体制和流域管理机制。在更加注重整体性、系统性、协同性的基础上，持续推进水权管理体制“深水区”的改革，确保改革能够有力有效向顽瘴痼疾开刀，确保触及深层次利益关系和矛盾，把全面深化改革放在法治的轨道上推进，把获得法治保证作为基础和前提。落实国家水法第12条确定的实行水资源的流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，深化水权管理体制改革的基本方向。流域性是深化水资源管理体制改革最根本、最鲜明的特性。应打破水资源流域管理、区域管理、分割管理的体制，坚持系统观念，强化流域治理管理，用系统思维统筹水资源管理体制改革的全程，强化流域统一规划、统一调度、统一管理、统一改革。坚持强化整体观念、系统思维、问题导向，落实区域管理服从流域管理、流域管理与区域管理相结合的水资源管理体制，充分发挥流域管理机构的作用。坚持提升精细化、规范化、法治化管理水平，优化水资源配置，健全流域统一的水资源调度管理体系，强化流域水资源的统一管理，有机统筹流域水资源调度与区域经济社会发展，逐步构建以流域水资源统一管理的水资源流域管理新格局。加快推进流域水资源治理体系和水资源配置治理能力的法治化，重点完善流域管理机构管理职能，加强数字化运用，全面推进算据、算法、算力建设，依法强化水行政管理职能。完善流域管理的法治，重塑统一的立法理念，优化水保护法律体系，注重应用“协同合作”的立法模式协调不同法律体系间的制度合力［24］，精准赋予流域水资源管理职能一致的法治措施，有效强化流域水资源管理体制改革的法治保障。
深化水权管理体制改革是治水兴水的关键。治水兴水的目标是实现规范行权、科学配权、依法治权，既要继续回应社会差异性，又要回应社会多元性［25］。坚持“以人民为中心”，在理论层面是推进水权管理体制改革双向回应的价值表达，在实践层面是推进水权管理体制改革双向回应的中国探索。因此，应坚持在习近平总书记关于治水兴水重要论述的制度化法治化上下功夫，自觉站在贯彻新时代治水兴水的政治高度谋划水安全和水发展的法治建设工作，完善推进水权管理体制改革的制度机制，确保改革运行更高效。优化配置，做到权责利一致有保障；强化监督，保证改革在阳光下运行。健全水权管理体制改革的制度机制，在应对多元性方面，应积极转变政策制定的方式；在适应多元性方面，应重视按照新发展阶段、新发展理念、新发展格局的要求重新确认各方配置水资源的需求；在建构多元性方面，应深入拓展解决水资源配置的公平性、水资源使用的效率性、水资源的安全性和水健康发展问题的法治路径。坚持“依法治理、空间均衡、节水优先、系统统筹、持续发力”的治水兴水方针，切实把水资源的科学配置和实现水资源可持续利用的法治要求、保持水资源空间均衡的重大原则、依法治理和系统治理的思维方法、持续发力的基本要求不折不扣落实到治水兴水的各环节、全过程。健全全国统一的水资源调度管理体系，增强法治观念、系统观念，聚焦形成一体联动的强大工作合力的制度目标，强化流域综合规划与水资源配置，特别是洪涝与干旱统筹调度等领域的协调配合措施，围绕切实解决区域性、季节性、工程性、结构性缺水的核心问题，进一步强化治水兴水的制度措施共建、信息共享、法治联动，坚持完善推进水权管理体制改革的制度机制，确保水权管理体制改革的制度机制不断完善，改革稳步推进。
深入创新水权管理体制改革的制度措施。高度重视政策法规的制定与落实工作，针对水权管理体制改革中存在的突出问题，特别是针对侵权人污染环境、破坏生态、侵害水权的行为，应当加大《中华人民共和国环境保护法》、民法典的执法力度，健全全面推进生态文明建设的法治新体制机制。加大《最高人民法院关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》（法释〔2022〕1号）《最高人民法院关于生态环境侵权案件适用禁止令保全措施的若干规定》（法释〔2021〕22号）的落实工作，坚持强力推进生态文明建设，注重明确水资源安全的法律定位，完善水资源保护制度，健全绿色发展模式、多元共治的现代水权治理体系和行政监管部门的法律责任。深化行政执法体制改革，严格落实水利部、公安部联合制定的《关于加强河湖安全保护工作的意见》（水政法〔2022〕362号），坚持追根溯源，依法统筹水资源、水环境、水生态治理和安全保护力度。强化对症下药，全面准确落实司法执法责任制，推进水行政执法与刑事司法有效衔接，实行跨区域联动机制、跨部门联合机制、与刑事司法衔接机制及与检察公益诉讼协作机制，形成部门协作、区域协同、流域统筹的安全保护新格局。重拳雷霆出击，重点打击危害江河湖等流域行洪安全、非法侵占水域岸线、破坏水资源、水环境、水生态和水工程等违法犯罪行为。涉水权益公益诉讼，在“案结事了”的基础上，还应充分发挥全过程人民民主破解难题，加强公益损害问题监督，凝聚保护共识，形成共治合力，助力政府依法行政，做到既要保护水资源和生态环境，又要保护群众切身利益，建立长效机制，让“绿水青山”变成“金山银山”，实现双赢多赢共赢。牢牢把握党的二十大确定的“完整、准确、全面贯彻新发展理念，着力推动高质量发展”的战略定位［1］，坚持站在贯彻新发展理念的政治高度加强依法治水，遵循民法典确定的绿色原则规范和促进水资源的集约节约利用要求，统筹保障民生、经济社会项目建设和特色优势资源与产业协调发展，破解经济社会发展的瓶颈制约问题。
（三）抓好水权管理体制改革持续深入推进工作
选择有代表性的区域先行先试。应坚定不移地站在贯彻习近平生态文明思想的政治高度谋划治水兴水工作，以习近平法治思想为指导，正确处理水资源开发配置同经济发展、生态环境保护的关系。坚持从生态系统整体性出发，聚焦实现经济效益、社会效益、生态效益、安全效益相统一的目标，在重点领域和关键环节大胆探索。健全水权管理制度，强化水权的权属管理和法律保护。水权权利主体虚位，必然导致水资源的“公地悲剧”。水权确权是促使取用水户遵循绿色原则、采纳和投资节水措施的有效办法。水权由水资源所有权派生出来，是汲水权、引水权、蓄水权、排水权、航运水权等组成的权利束，具有私权与公权的混合性质［26］。国家水法第3条规定“水资源的所有权由国务院代表国家行使”，但是“国家作为水资源的所有者，是一个抽象的主体，其支配权的具体行使往往通过行政机关予以实现”［27］。因此，明确水资源的公权与私权的权属边界，引入市场机制提高水资源的利用效率和安全性，深化水权属管理体制改革，明确水资源的权属及管理体制，就需要修改完善国家水法，健全我国水权的确权登记制度，赋予水权物权的法律属性，并依据民法典第114条的规定，保障权利人（取用水户）依法对特定的水资源享有使用、处分及收益的权利。依法构建中央与地方政府权责明确的水资源确权登记工作机制，按照产权制度依法规范开展水资源确权登记工作，规范取水用水许可制度。民法理论和实践认为，“无水权则无水权转让”［28］。深化水权管理制度改革，应该强化水权的权属管理和法律保护［29］。坚持加强水资源资产产权管理，以国家水法确定的最严格水资源管理制度所明确的水资源总量目标为依据，制定水权管理办法，形成归属清晰、权责明确、监管有效的水资源资产产权制度，构建流域内县级以上人民政府和包括农户、企业及用水组织在内的水权体系，确认取用水户的水资源使用权，明确区域取水许可总量。完善取水许可制度，农业用水的水权（使用权）应按确定的用水总量逐级落实到乡（镇）、村（组）和农户。推进水资源确权到户、探索水权流转的新形式、拓宽水利项目融资渠道有利于推进农村节水改造及挖掘农业节水潜力［30］，因此，应抓紧开展用水户的用水权确权登记到户工作，在完成县级用水总量控制指标分解的基础上，应深入探索和完善用水户的用水权确权登记的具体办法，健全支撑水资源初始水权的合理分配与有效监管措施，为优化初始水权分配、培育水市场及推进水权流转奠定良好基础。
健全水权交易市场机制，充分发挥市场机制对水资源配置的决定性作用。我国各地水权交易的政策措施略有差异，依据民法典第510条的规定，当事人就质量、价款或者报酬、履行地点等内容没有约定或约定不明确的，可以按照合同相关条款或者交易习惯确定。水权的市场交易除遵守民法典的规定外，还需要勇于改革创新，着力推进水权交易市场机制重点领域和关键环节的改革攻坚，积极培育水市场，探索水权交易的实践经验，打破流域管理、区域管理特别是分割管理的水资源管理体制，健全水权、水市场交易机制，构建科学合理的水价形成机制，充分释放水权交易市场的动力与活力。完善政府宏观调控手段，形成政府主导的全社会协同依法治水兴水的合力。研究国家水资源有偿使用与转让制度，探索实行新增用水通过水市场交易取得使用权的制度途径。我国自2014年开展水权交易试点以来，深化了以健全水权定价机制为核心、实现水市场多方效益均衡为目标的水权交易等重点领域的改革探索，强化市场机制在水权交易中的主导地位，明确政府与市场的角色定位，完善水权流转制度、水权市场交易制度、水资源监测体系，有利于促进水权交易的法治化建设［31］。而深化水权管理体制改革，需要积极推进流域、市（地州盟）、县（市区）层面建立水权交易平台，可以按管理层级由流域或区域水管单位设立水权交易中心。在交易中心建立“水银行”，交易水权量可通过水工程调节，挂牌公开出售。当然，这些改革措施也都需要尽快以水权交易市场管理规则固定下来，依法规范水权交易行为。水权交易应坚持公平、公正、公开的原则，还可以探索多种形式的水权流转方式，也需要制定水权交易最低保护价等政策，激励和保护用水户的水权交易积极性与合法权益。
（四）深化流域内的区域水资源管理体制改革
坚持突破地域和体制束缚，创新水资源管理模式。以人水关系和谐共生为目标，树立水资源保护的法治意识，依法理顺和改善水与生态、水与经济社会发展的复杂关系，禁止掠夺水资源，禁止破坏水与万物的生态关系，促进水资源配置使用与保护的依法治理。在坚持国家水法第15条确定的“流域范围内的区域规划应当服从流域规划”原则下深化区域水资源管理体制改革，这需要人民政府根据贯彻新发展理念和科学配置流域水资源的要求，聚焦解决事关国家安全和国泰民安的根本性、基础性、长远性问题的目标任务，成立协调省（市区）、地（市州盟）、县（市区）属企业的不同层级的重大水问题区域水资源协调管理委员会，专题研究流域内的水安全战略和区域水发展规划，确保不断提高流域内区域水资源高效配置和合理利用的能力水平。持续深化水资源管理体制改革从“有名有实”向“有能有效”转变。坚持在全面推进流域内区域水资源改革基础上，深入推进水资源管理体制改革机制的完善，稳步推进水权水价改革，落实最严格水资源管理制度，严格取水许可审批管理，推进大中型灌区续建配套与节水改造，开展县域节水型社会达标建设工作。
落实最严格的水资源管理制度。系统推进重大水资源配置工程和水资源调蓄能力的法治建设。“必须严格执行”是国家水法第18条确定的最严格水资源管理制度。坚持聚焦区域性、结构性、工程性、季节性缺水这一核心问题，依法健全和严格落实最严格的水资源监测评价体系、管理指标体系和考核与奖惩体系，规范解决好重大控制性水利枢纽和流域控制性水利工程建设问题。坚持持续提升流域内特别是严重缺乏水资源地区的调蓄能力，以落实“三条红线”控制指标为目标，把保证和规范水安全、节水、蓄水、调水、配水和管水作为水利法治建设的重中之重。出台最科学规范的水资源管理制度考核办法，从“健全水环境审计法律法规、坚持政府审计机关作为审计主体、拓展水环境审计领域、加强水环境绩效审计、加强审计队伍建设”［32］等环节入手，按照“加强与流域内相关政府部门合作、构建水污染治理绩效审计评价体系、实施全流程跟踪审计模式”的要求［33］，探索健全领导干部离任水资源审计制度，实施最严格、最科学和最规范的水资源管理“三条红线”控制指标的奖惩与考核问责制。精准落实水资源管理“三条红线”控制指标在省（市区）、地（市州盟）、县（市区）、乡（镇团场）四级水资源配置与管理层面的分解工作，健全水资源考核机构并依法规范考核。
健全严肃执行水资源规划和建设项目论证制度。聚焦控制用水总量核心目标，强化项目论证，坚持实行水资源规划和建设项目论证的特殊规范制度，重视水资源平衡论证报告，严格控制用水总量，控制水资源规划和建设项目用水总量，禁止违反法律规定的权限和程序论证水资源规划和建设项目，确保依法编制、报批和落实用水总量控制方案。严格按照2021年10月21日中华人民共和国国务院令第748号公布的《地下水管理条例》所明确的“统筹规划、节水优先、高效利用、系统治理的原则”管理水资源，坚持以“三条红线”控制指标严格规范涉水项目建设，严格执行水资源论证不过关、不符合产业政策和水资源节约保护要求的规划或项目概不批准的制度要求，切实落实水资源论证“一票否决制”，确保把水资源作为经济社会发展的刚性约束。
（五）完善水利工程投入稳定增长机制和项目建设及产权管理制度
积极争取国家对水利工程建设的投入，建设一批重大水利工程项目。按照《中华人民共和国防洪法》（以下简称“防洪法”）第50条的规定，修复重要江河湖泊遭受特大洪涝灾害时的抗洪抢险和水毁防洪工程，应由中央财政安排资金。修复本行政区域内遭受特大洪涝灾害的抗洪抢险和水毁防洪工程，应由省级人民政府安排资金。按照防洪法规定的水利工程投入机制，省级人民政府应当把水利作为各级公共财政投入的重点领域，加大各级公共财政对水利重点工程、民生工程和生态工程的投入力度，严格落实从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设的政策规定，各级地方财政一般预算收入每年新增部分按3%的比例提取水利建设基金。本级建立特大防汛抗旱和防汛岁修补助机制。落实水利金融支持相关政策，鼓励和吸引社会资本投入水利建设。完善水利基础设施建设贷款财政贴息政策，延长贴息年限，加大财政贴息资金的投入力度，为水利工程建设提供中长期、低成本的政策性贷款。鼓励各类金融机构组建银团贷款，大幅增加水利建设信贷资金，积极培育和支持符合条件的水电开发、经营性供水等企业上市融资和发行债券，开展多种形式融资。通过水权交易市场，启动水权融资，拓宽水利融资渠道。制定政府补贴机制，建设准公益性水利工程，鼓励符合条件的市场主体投资建设。
依法规范水利工程建设管理。加强政府对项目法人的监督管理，健全考核评价机制。严格执行招标投标法规制度、规范招标投标各方主体行为，切实解决好长期以来制约招标投标制度竞争择优功能充分发挥的难题，还需要中央层面加强制度设计和宏观指导，完善政策和法律，加强财政投入，并指导各省市区抓好关键环节的制度落实，力求在重点突破上带动贯彻新发展理念的整体水平提升，保证在水权管理体制改革中依法规范水利工程建设行为［34］。坚持深化水利工程投融资体制改革，严格依据《中华人民共和国招标投标法》的规定，落实《国家发展改革委等部门关于严格执行招标投标法规制度进一步规范招标投标主体行为的若干意见》（发改法规规〔2022〕1117号），严格执行强制招标制度，强化招标人主体责任，依法落实招标自主权，规范招标文件编制和发布，规范招标人代表条件和行为，加强评标报告审查，畅通异议渠道，落实合同履约管理责任，加强招标档案管理，强化内部控制管理，坚决依法打击遏制违法投标和不诚信履约行为，加强评标专家管理，规范招标代理服务行为，强化监督管理职责的落实，确保水利工程质量和安全。积极尝试工程代建制、设计施工总承包制，鼓励BOT（建设－经营－转交）、TOT（转让经营权）、BT（建设－转交）、PPP（公私合作）等新型水利项目建设管理模式。
积极深化农村小型水利工程产权制度改革。坚持依法规范水资源开发利用行为及明确设施的权属。系统性、深层次变革农村小型水利工程产权制度，既事关构建新发展格局的全局，又是立足当前、着眼长远，促进农村贯彻新发展理念的一项战略谋划。鼓励单位和个人依法开发、利用水资源，并保护其合法权益是国家水法赋予的一项重要权利。应重视鼓励村委会、农民用水合作组织和新型农业经营主体组织的农民建设并管理农田水利工程，可以通过以奖代补、先建后补等政策措施，调动农民群众参与农田水利建设的积极性。允许财政补助形成的资产转交村委会，或者由农民用水合作组织持有和管护。在本集体经济组织所有的集体土地或承包土地上，农民依法投资兴建水利工程设施的，应当按照“谁投资、谁所有，谁受益、谁负担，谁使用、谁管理”的原则，依法明晰产权和管护主体的责任，发放工程产权证，签订管护责任书，并通过开征末级水价或“一事一议”的形式落实农田水利工程的管护经费。
（六）强化水权和水生态保护的法律措施
深化提高全社会节约和保护水资源的意识与能力的制度措施落实。治水兴水应该持续统筹深入落实习近平总书记关于治水兴水的重要论述，严格依据《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国水土保持法》《中华人民共和国长江保护法》（以下简称“长江保护法”）《中华人民共和国黄河保护法》（以下简称“黄河保护法”）等法律，抓好《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》《水利部关于加快推进水生态文明建设工作的意见》（水资源〔2013〕1号）等一系列改革政策和措施的落实，制定相应的法律法规，将生态文明理念融入水资源开发、利用、治理、配置、节约、保护之中，统筹推进山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，全面提高全社会节约和保护水资源的意识和能力，推进流域水生态文明建设工作，从根本上改变水资源开发利用粗放的现状。依法强化严格的源头保护制度，划定水资源保护和生态保护红线，特别是要持续落实地下水水量、水位及水质“三控制”措施，治理超采区，健全完善多元化的生态和地下水补偿机制，坚持以水资源和水环境承载力统筹经济社会发展的用水需求，国家水法应明确具体的法律措施保证发展和生态用水量的平衡。
依法规范水能资源开发管理程序，实行水能资源开发统一规划管理制度。坚持按照水生态公益性管理的要求，依法划定河湖和水利工程的管理和保护范围，开展河湖水域岸线登记和水利工程确权划界工作，发布河湖分级管理目录，完成重点河湖的确权划界工作。实行保障河流、湖泊生态水量保护地方行政首长负总责制，按照“三条红线”的制度强化重要湖泊和河流设置最低水位（面）、生态基流控制线管控，实施预警监控，并扩展至重点湖泊和河流。制定重点河湖水生态系统保护与修复规划及实施方案，依法保护和修复重要生态保护区、水源涵养区和湿地等水生态系统，维护河湖水质和生态环境。运用卫星遥感等先进技术强化河湖水量、水质监测预警，加强各类生产建设项目的监督管理，依法查处非法侵占河湖、非法采砂等行为。规范河湖资源的合理利用，有序推进河湖休养生息，保障河湖生命健康。加强水环境功能区管理，严格控制重点水污染物排污总量，严禁非法和超标排污，探索建立符合当地特色的水土流失和水污染治理模式。
（七）健全保障国家水安全的法律制度体系
坚持强化和深入推进依法保障国家水资源安全的法律措施。落实习近平法治思想、生态文明思想和关于治水兴水的系列重要精神，坚持以人民为中心完善和发展保障国家水安全的法治体系，重点围绕保障国家水资源安全的战略目标，完整准确全面贯彻新发展理念，落实中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》，准确把握法治政府建设的新部署，将“强化体制机制法治管理”作为新时代推动水利事业高质量发展的重要实施路径之一，深入落实水利部《关于强化水利体制机制法治管理的指导意见》及《“十四五”时期强化水利体制机制法治管理重点工作实施方案》，确保水利体制机制改革的法治建设主要目标落地见效。为此，应在系统部署和强化水利体制机制改革的法治体系基础上，坚持构建更加完善的水利体制机制改革法律制度体系，善于运用法治思维和法治方式破解制约水权管理体制改革高质量发展的体制机制障碍，持续提升依法治水兴水特别是维护国家水资源安全的能力，确保推动新时代水利事业高质量发展。应重点依据国家水法、防洪法、长江保护法、黄河保护法等重要法律法规，聚焦国家水资源安全问题，推进规范水权、水价、水利投融资、水资源税、水生态产品价值实现、生态水补偿等重点领域的体制机制建设取得重要进展。坚持突出维护国家水资源安全这个重点，注重协同高效，高质量深化水权管理体制改革，不断完善水利管理体制机制，确保到2025年，实现更加完善的河湖长责任体系、更加健全的流域治理管理体制、充分发挥水行政管理职能的法治目标。坚持两手发力，充分发挥市场配置资源的决定性作用和政府主导作用，依法高效落实水资源刚性约束制度。坚持依法治水，夯实水利法治基础，更加深化水利“放管服”改革、健全水利法律法规制度体系、健全依法行政制度体系、健全水行政执法工作体系、健全依法行政制度体系，基本建成科学规范、系统完备、运行有效的水利事业高质量发展的法治体系，确保显著提高保障国家水资源安全的能力和水平。
水是决定文明发展的唯一基础。治水法治理论上的先进才是最彻底的先进。兴水法治思想上的主动才是最有力的主动。唯有法治治理才是最为持久的治理。治水兴水是民族的千秋大业，最持久最关键的还在法治，持久的发展动力在深化水权管理体制改革。新时代新征程，风险与挑战并存，以中国式现代化推进中华民族伟大复兴的重要任务之一，就是要一手抓治水兴水的法治建设，一手抓持续深化水权管理体制改革，依法加快补齐关系安全发展领域的短板弱项，提升战略性资源供应的保障能力，牢牢掌握住高质量发展和国家安全的主动权。法治不健全，治水兴水、保障国家水安全、持续深化水权管理体制改革都将无“法治轨道”可依可循。所以，法治建设这项“关键性”的工作应加快推进。应坚持党的领导，坚持全过程人民民主，把以人民为中心贯穿到治水兴水的全过程，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，树立法治自信、保持法治定力，一切从国情实际出发，确保政府与市场“两手发力”，切实铺平持续深化水权管理体制改革的法治道路，全方位、全流域、全过程深化水权管理体制改革，以法治保障水权管理体制改革行稳致远、保障水资源可持续利用、保障水安全长治久安，永葆治水兴水事业兴旺发达。
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（作者系中共新疆维吾尔自治区委员会党史和文献研究院副院长）
